L’invasion Russe en Ukraine menace la sécurité alimentaire au Malawi. Comment le pays peut-il faire face ?

L'insécurité alimentaire est endémique au Malawi, touchant jusqu'à 38% de la population chaque année à l'approche de la récolte d'avril. Bien que géographiquement éloignée, il existe de multiples canaux par lesquels l'invasion de l'Ukraine par la Russie peut aggraver la situation cette année.

Le conflit a perturbé l'approvisionnement mondial en céréales, huiles végétales et engrais essentiels, faisant grimper des prix déjà élevés et exerçant une pression particulière sur les pays à faible revenu dont les populations pauvres sont vulnérables. Dans ce billet, nous examinons comment la hausse des prix du blé, du maïs, de l'huile de cuisson et des engrais est susceptible d'affecter le Malawi et comment le gouvernement peut y répondre.

Marchés des céréales et de l'huile végétale au Malawi

Blé

La hausse des prix du blé a fait les gros titres de la presse mondiale et affectera gravement de nombreux pays, mais son impact direct sur le Malawi sera limité. Les Malawiens ne comptent sur le blé que pour 2,3 % de leur apport énergétique (figure 1) et ne consacrent que 2,8 % de leur budget alimentaire total au blé ou aux produits à base de blé tels que le pain et les pâtes (figure 2). En outre, ces produits sont principalement consommés par des ménages relativement riches et urbains, de sorte que la hausse des prix du pain n'aura que des effets directs modérés sur la sécurité alimentaire du pays. Cela dit, les importations de Russie et d'Ukraine ont représenté près des deux tiers de la consommation de blé du Malawi ces dernières années et le pays pourrait être confronté à une pénurie jusqu'à ce que des fournisseurs alternatifs soient contractés.

Figure 1

Figure 2

Maïs

L'Ukraine et la Russie représentent ensemble 17,4 % du commerce mondial de maïs, et les prix mondiaux du maïs sont en hausse. Le Malawi est à peu près autosuffisant pour la production de maïs les années où les précipitations sont favorables, mais il est souvent importateur net. En moyenne, le pays importe moins de 1 % de sa consommation, mais aux extrêmes, les importations nettes ont atteint 10 % de la consommation intérieure, comme cela s'est produit en 2016 lorsque les récoltes étaient particulièrement mauvaises ; et les exportations nettes sont montées à 10 % de la production intérieure après une bonne récolte, comme en 2011.

Cette année, le début tardif des pluies et les inondations dans la région du Sud sont susceptibles d'entraîner des déficits de production dans certaines parties du pays, même s'il est trop tôt pour dire dans quelle mesure cela aura un impact sur la production nationale totale. Une indication de la hausse des prix du maïs est que le prix minimum du maïs à la production récemment annoncé par le gouvernement est 47% plus élevé que celui de l'année dernière. Les importations et les exportations de maïs sont fortement réglementées, mais le pays n'est pas du tout à l'abri des tendances des prix internationaux.

Les ménages malawites produisent et consomment du maïs. Contrairement au blé, les prix du maïs auront un impact important sur les pauvres, qui tirent 68 % de leurs calories de cette source et pour qui il représente 36 % du total des aliments achetés.

Comme les prix élevés des denrées alimentaires profitent à ceux qui vendent et nuisent à ceux qui achètent, il est important de comprendre qui produit et qui consomme. Si presque tous les agriculteurs malawites cultivent du maïs, la plupart de celui-ci est destiné à leur propre consommation. La figure 3 montre que les ménages plus riches sont moins susceptibles de cultiver du maïs, mais lorsqu'ils le font, ils sont plus susceptibles de produire plus que ce dont ils ont besoin à la maison. Ces ménages peuvent potentiellement bénéficier de la hausse des prix du maïs. La plupart des pauvres, en revanche, cultivent un peu de maïs, mais seuls 5 % d'entre eux en produisent suffisamment pour leurs propres besoins.

Figure 3

Bien que la production généralisée de maïs au Malawi protège quelque peu les ménages d'un choc mondial sur les prix du maïs, la plupart d'entre eux se tourneront vers le marché à un moment ou à un autre pour acheter du maïs produit localement pour leur consommation. Les ménages pauvres et urbains sont les plus dépendants des achats de maïs et seront les plus touchés par la hausse des prix du maïs.

Huile de cuisson

Avant même la guerre, les événements climatiques mondiaux avaient affecté la production de soja et d'huile de palme, exerçant une pression à la hausse sur le prix de l'huile végétale ; la hausse des prix de l'huile de cuisson fait l'objet d'âpres discussions politiques au Malawi depuis des mois. La Russie et l'Ukraine représentant ensemble près des trois quarts du commerce mondial d'huile de tournesol, il faut s'attendre à de nouvelles hausses de prix.

Les figures 1 et 2 donnent un aperçu de la manière dont cela se traduit dans les budgets des ménages et les sources de calories. L'huile de cuisson représente une part plus importante des calories pour les ménages urbains et les ménages plus riches, mais il n'y a pas de modèle discernable en ce qui concerne la part des achats - pour tous les quintiles de richesse et indépendamment de la situation urbaine ou rurale, l'huile de cuisson représente une part stable de 5,4 % à 7,0 % des achats alimentaires totaux. Cela signifie que si les prix élevés de l'huile de cuisson sont susceptibles d'être ressentis par tous les segments de la population, l'impact sera plus fort pour les pauvres, qui consomment déjà peu d'huile et ont donc moins de possibilités de réduire davantage leur consommation.

D'autre part, les données de l'enquête montrent que 16 % des ménages producteurs de cultures au Malawi ont cultivé du soja en 2019/20, un nombre qui a probablement augmenté depuis en raison des prix favorables de la saison de culture 2020/21. Ce groupe de ménages devrait bénéficier de la hausse des prix du soja, qui devrait encore augmenter car les fabricants d'huile de cuisson cherchent des substituts aux graines de tournesol ukrainiennes et russes.

Les prix élevés des engrais pourraient mettre en péril la production agricole.

Des chocs d'approvisionnement similaires réduiront la disponibilité et feront grimper les prix des engrais chimiques. Avant la guerre, la Russie et le Belarus représentaient conjointement 15 % du commerce mondial des engrais azotés et 33 % de la potasse. Lorsque les prix mondiaux des engrais ont presque doublé au cours de l'année qui s'est achevée en août 2021, cela a fait dérailler la mise en œuvre par le gouvernement du programme d'intrants abordables (AIP) de l'année dernière, qui fournit aux agriculteurs éligibles des engrais et des semences hybrides à prix réduits.

Depuis lors, les prix ont presque doublé à nouveau, et il est probable qu'ils continuent à augmenter. Cela n'augure rien de bon pour le PIA, dont le budget pour 2022 a été réduit d'un tiers en termes réels par rapport à 2021. Si les prix actuels persistent et si le gouvernement veut conserver les niveaux de subvention actuels, le nombre de bénéficiaires devra être réduit d'environ deux tiers. Si le gouvernement veut maintenir le nombre de bénéficiaires, le ticket modérateur devra augmenter de manière drastique. Quoi qu'il en soit, il est probable que moins d'engrais seront appliqués en 2022, ce qui signifie une réduction de la production agricole et une pression à la hausse encore plus forte sur les prix alimentaires locaux et mondiaux.

Options politiques

Comment les responsables politiques du Malawi peuvent-ils aider le pays à sortir indemne de cette crise et à se préparer aux crises futures ? Nous présentons ci-dessous un certain nombre de politiques complémentaires.

Tout d'abord, la hausse des prix alimentaires est aggravée par les fluctuations saisonnières des prix du maïs. Le gouvernement ne peut pas faire grand-chose pour modifier les prix du marché mondial, ce qui rend plus important que jamais la stabilisation des fluctuations saisonnières des prix du maïs.

La figure 4 montre à quel point les prix du maïs ont été volatils au cours des quatre dernières années, augmentant de 25 % à 105 % vers la période de soudure, par rapport au prix en mai juste après la récolte. Pourtant, de nombreux agriculteurs malawites, à court d'argent après la période de soudure et ne disposant pas d'installations de stockage sûres, vendent une grande partie de leur production peu après la récolte, pour la racheter à perte plus tard dans l'année. Ces fluctuations peuvent être modérées par une meilleure gestion de la réserve stratégique de céréales (SGR).

Figure 4

Ces dernières années, le SGR ne commençait généralement pas à se reconstituer avant le début de l'année fiscale en juillet, ce qui exerçait une pression à la hausse sur des prix du maïs déjà en augmentation. À partir de 2022-23, cependant, le début de l'année fiscale a été déplacé de juillet à avril. Cela signifie que les agences gouvernementales devraient disposer de leurs budgets à temps pour procéder à l'approvisionnement en RPG suffisamment tôt pour soutenir les prix lorsqu'ils sont au plus bas, réduisant ainsi la disparité entre les prix d'achat et de vente auxquels les agriculteurs malawites sont confrontés. Cela profiterait principalement aux agriculteurs les plus pauvres, qui sont les plus susceptibles de vendre leur récolte tôt et les plus vulnérables à la hausse des prix dans le pays.

Deuxièmement, le Malawi importe tous ses engrais, donc contrairement au maïs, il existe peu d'options pour modifier ou lisser le prix des engrais. Les réponses politiques devraient donc se concentrer sur l'augmentation de l'efficacité des applications d'engrais. Malheureusement, la réponse des rendements aux engrais a diminué ces dernières années en raison de la détérioration de la santé des sols. Même avant la guerre en Ukraine, certains agriculteurs ne pouvaient pas faire un usage rentable des engrais, dans le sens où le coût total de l'engrais serait supérieur à la valeur du rendement supplémentaire résultant de son application. De nouvelles augmentations du prix des engrais ne feront qu'exacerber ces inefficacités.

Les options politiques permettant d'utiliser plus efficacement les engrais et leurs subventions ont été longuement discutées par De Weerdt et Duchoslav (2022), Chadza et Duchoslav (2022), et Nyondo et al. (2022), qui ont appelé à une augmentation des investissements dans la santé des sols, dans la recherche et le développement agricoles, et dans la vulgarisation agricole.

Troisièmement, les filets de sécurité sociale doivent être agiles et savoir qui est touché par un choc particulier. Lors de la pandémie de COVID-19, les pauvres des villes ont souffert de manière disproportionnée des restrictions d'accès. La hausse des prix du maïs risque d'avoir un impact sur le même groupe, qui est totalement dépendant des achats de nourriture, lesquels absorbent une grande partie de leur budget. Le filet de sécurité sociale phare du Malawi, le programme de transferts sociaux en espèces (SCTP), est rigide, de sorte que des interventions ad hoc telles que l'intervention en espèces en milieu urbain COVID-19 ou le plan de réponse à l'insécurité alimentaire en période de soudure, financé de manière récurrente mais ad hoc, ont été déployées pour répondre aux chocs. Rendre le SCTP suffisamment flexible à la fois horizontalement (c'est-à-dire en augmentant et en diminuant rapidement le nombre de bénéficiaires selon les besoins) et verticalement (c'est-à-dire en variant la taille des transferts) permettrait de mieux protéger les ménages les plus vulnérables des chocs tels que la hausse actuelle des prix alimentaires.

Enfin, malgré des décennies de politiques visant à promouvoir l'autosuffisance en maïs au niveau des ménages, malgré le fait que les trois quarts des ménages malawites cultivent du maïs et que plus de 50 % du budget agricole soit alloué à la subvention d'intrants agricoles principalement destinés à la production de maïs, la grande majorité des ménages malawites dépendent des achats de maïs sur le marché.

Parmi les 20% les plus pauvres de la population, 86% cultivent du maïs, mais seulement 5% sont susceptibles de produire des quantités suffisantes pour satisfaire leurs propres besoins de consommation (Figure 3). L'accent mis sur la subsistance ne donne manifestement pas les résultats escomptés en termes de résilience aux chocs extérieurs, et il empêche simultanément d'investir dans d'autres activités plus productives.

Nous avons déjà noté que l'utilisation stratégique des réserves de céréales sera particulièrement importante pour surmonter cette année volatile, mais à plus long terme, la diversification de la production agricole vers des cultures plus lucratives et à vocation commerciale, ainsi que la diversification au-delà de l'agriculture, sont des objectifs cruciaux. Une condition nécessaire à une telle évolution est que les agriculteurs aient la certitude d'avoir accès à des denrées alimentaires de base à des prix prévisibles. Au niveau national, cet objectif peut être atteint en veillant à ce que les actions gouvernementales sur le marché du maïs soient prévisibles et fondées sur des règles, tandis qu'au niveau international, le renforcement de l'intégration régionale des marchés du maïs peut jouer un rôle clé.

Joachim De Weerdt est chercheur principal à la Division Stratégie de développement et gouvernance (DSGD) de l'IFPRI et responsable du programme de soutien stratégique de l'IFPRI pour le Malawi, basé à Lilongwe. Jan Duchoslav est un chercheur de la DSGD basé à Lilongwe. Cet article est basé sur leur note de politique sur le même sujet. Les opinions exprimées sont celles des auteurs.