Le conflit entre la Russie et l'Ukraine risque d'aggraver les problèmes de sécurité alimentaire du Soudan

L'invasion de l'Ukraine par la Russie a perturbé la production agricole et le commerce de l'une des principales régions exportatrices de denrées alimentaires du monde. La guerre menace de faire grimper encore plus les prix des denrées alimentaires et de créer une pénurie, en particulier pour les régions les plus dépendantes du blé et des autres exportations de la Russie et de l'Ukraine - notamment le Moyen-Orient et l'Afrique du Nord.

Le Soudan est confronté à un ensemble de circonstances particulièrement difficiles à l'approche de ces perturbations. Comme dans d'autres pays de la région, le blé est une denrée alimentaire essentielle pour le Soudan, la deuxième source de calories après le sorgho, représentant 530 calories/personne/jour, soit un cinquième du total estimé de 2 576 calories consommées quotidiennement. Seuls 15 % environ du blé consommé sont cultivés au Soudan - une part qui pourrait diminuer en raison de la hausse des prix des engrais et de l'énergie ; le reste est importé, la majorité provenant de Russie et d'Ukraine ces dernières années (figure 1). En plus de ces vulnérabilités, les prix du blé et du carburant étaient déjà en hausse avant le début de la guerre, ce qui aggrave le risque d'insécurité alimentaire croissante.

Figure 1

Qu'est-ce qui a conduit à cette situation, quelle est sa gravité et que peut-on faire pour éviter de nouvelles crises ?

Le blé et le pain jouent un rôle central pour la sécurité alimentaire et la stabilité politique au Soudan. La demande de blé a augmenté rapidement au cours des 15 à 20 dernières années, en particulier dans les zones urbaines où vit 35 % de la population, principalement en raison de la croissance démographique et de l'évolution des préférences des consommateurs pour le pain et les autres produits à base de blé. Le blé revêt donc une importance politique, et des manifestations de grande ampleur ont suivi les modifications du prix subventionné du pain Baladi (pain plat traditionnel) ces dernières années. Par exemple, une forte augmentation du prix de vente du pain plat en décembre 2018 a entraîné des manifestations de rue massives.

Environ 85 % de l'approvisionnement en blé du Soudan provient d'importations au cours de la dernière décennie, ce qui coûte au pays environ 500 millions de dollars par an (FEWS NET 2015; Banque mondiale 2020). La production nationale de blé, qui représente le reste de l'approvisionnement, est concentrée dans l'État d'El Gezira dans le Gezira Scheme, l'un des plus grands projets d'irrigation du monde. Le rendement national moyen est faible (environ deux tonnes par hectare) et il est possible d'accroître la superficie consacrée à la culture du blé, mais cela impliquerait d'importants compromis avec d'autres produits agricoles de plus grande valeur.

Les prix et la volatilité du blé avaient fortement augmenté avant le conflit entre la Russie et l'Ukraine, résultat d'une série de problèmes intérieurs, notamment une forte inflation et une instabilité politique, avec de graves conséquences négatives pour l'économie soudanaise. Les prix du blé ont commencé à augmenter en 2019 et ont récemment connu un pic (figure 2).

Figure 2

En particulier, la flambée la plus récente des prix du blé en 2021 est due en grande partie à l'inflation intérieure globale, aux pénuries de devises qui ont limité les importations de blé, à une dépréciation rapide du taux de change et à la faible productivité persistante de la production intérieure. En outre, la suppression des subventions aux carburants en juin 2021 a contribué à l'augmentation des coûts de production des agriculteurs et des boulangeries pour les intrants non subventionnés tels que l'eau, la levure, le gaz de cuisson, la main-d'œuvre et le pétrole. Les pressions inflationnistes ont été aggravées par la réduction du financement des donateurs internationaux à la suite du coup d'État militaire d'octobre 2021. De nombreuses boulangeries ont fait faillite car les coûts de production ont augmenté plus que le prix de vente officiel du pain plat subventionné.

Ces problèmes se sont intensifiés avec l'arrivée de 2022. Le 1er janvier, le gouvernement soudanais a abandonné toutes les formes de subventions sur le blé (céréales, farine et pain), obligeant les minoteries à se procurer des céréales sur le marché libre, où les prix sont plus élevés (Al-Nilin, 2021 ; Abay, 2021). Globalement, entre juillet 2021 et février 2022, le prix de gros du blé à Khartoum a augmenté de 112 % (environ 60 % en termes réels).

Puis vint l'invasion de l'Ukraine par la Russie. L'interruption des exportations de blé de ces pays qui en a résulté a poussé les prix du blé importé encore plus haut. On s'attend à ce que les prix du pain augmentent encore, à la fois en raison de la hausse des prix du blé et de l'augmentation des coûts de production due à la hausse des prix du pétrole et du gaz.

Par exemple, le prix du gaz utilisé comme combustible pour la cuisson dans la plupart des boulangeries a récemment fait un bond de 56 % ; le prix d'un jerrican de pétrole a fait un bond de 67 %. La hausse des prix du blé et du pétrole accroît également la pression sur les réserves de change, ce qui a contribué à la décision récente du gouvernement de vendre de l'or pour financer des importations supplémentaires de denrées alimentaires en prévision des prochains mois de Ramadan, au cours desquels la consommation alimentaire des ménages augmente généralement fortement. (Les autorités ont été contraintes d'augmenter les retraits du produit du commerce de l'or pour payer les importations de produits de base stratégiques).

Pour mieux comprendre cette dynamique de marché, nous avons effectué des simulations à l'aide d'un modèle d'équilibre partiel. Celles-ci suggèrent que la forte augmentation des prix nominaux et réels du marché du blé entre août 2021 et février 2022 est compatible avec une baisse de 24 % des importations de blé et une baisse de 15 % de la consommation totale de blé (y compris le blé consommé sous forme de pain). On peut s'attendre à ce que la récente hausse des prix mondiaux associée à la guerre en Ukraine entraîne une augmentation supplémentaire des prix du marché des importations et du blé national d'environ 20 %, ainsi qu'une nouvelle baisse des importations de blé et de la demande des consommateurs pour les produits à base de blé de 9 et 5 points de pourcentage, respectivement (figure 3).

Figure 3

Les ménages urbains pauvres sont les plus touchés, leur consommation de blé diminuant de 16 à 19 % entre juillet 2021 et février 2022 en raison des changements de politique intérieure, puis de 5 % supplémentaires en mars 2022 (figure 4). Les baisses en pourcentage de la consommation de blé sont similaires, mais légèrement moins importantes pour les autres groupes de ménages. Le bien-être des ménages ruraux pauvres, qui constituent la majorité de la population, est le moins affecté par ces chocs sur le marché du blé étant donné leur consommation relativement faible de produits du blé par habitant en 2022 (seulement environ 12 kg/personne).

Figure 4

Ainsi, le modèle indique que les perturbations du marché mondial du blé dues à la guerre en Ukraine ont eu un impact majeur sur le marché du blé du Soudan - bien que l'effet estimé ne soit que la moitié environ de l'ampleur du choc défavorable de juillet 2021-février 2022. Néanmoins, l'effet combiné de ces chocs sur le prix du blé a de graves conséquences sur l'économie alimentaire du Soudan et en particulier sur les ménages urbains pauvres.

En plus de s'attaquer aux impacts immédiats de la crise actuelle, le Soudan doit chercher à renforcer sa résilience afin de réduire les impacts de la prochaine crise. Voici plusieurs mesures politiques à envisager :

• Des investissements accrus dans les routes et autres infrastructures de marché pour réduire les coûts de transaction, augmenter les prix à la production et améliorer le fonctionnement et l'efficacité des marchés.
• Des efforts supplémentaires de recherche et de vulgarisation pour augmenter la production d'alternatives à la production de blé, notamment le sorgho et le millet tolérant à la sécheresse sur les terres non irriguées et les cultures d'exportation à haute valeur ajoutée sur les terres irriguées. Une telle réorientation de la production a le potentiel d'augmenter les recettes en devises et de promouvoir la croissance globale et l'emploi.
• Au fur et à mesure que les subventions pour le pain sont supprimées, on pourrait envisager un système de transferts en espèces ciblant les ménages les plus pauvres. Un tel programme pourrait s'appuyer sur l'expérience du programme soudanais de soutien aux familles (Samarat), introduit en 2021 mais interrompu depuis, ainsi que sur les enseignements tirés des programmes de transferts monétaires mis en place avec succès dans d'autres pays, notamment les programmes égyptiens Takaful et Karama. Le montant du transfert monétaire devra être soigneusement calibré et peut-être ajusté fréquemment en fonction de l'évolution des prix du blé et de l'inflation.
• Les lacunes en matière de données sur la sécurité alimentaire doivent être comblées et les capacités de suivi et d'analyse doivent être renforcées. Le ciblage précis des programmes de transferts en espèces ou en nature nécessite des données actualisées sur les ménages. Les capacités du secteur public doivent également être renforcées afin d'accroître l'efficacité des organismes de normalisation pour faire appliquer les réglementations relatives au contrôle de la qualité de la farine de blé, assurer la concurrence dans le secteur de la mouture du blé, et mettre en place et gérer efficacement un programme de transferts en espèces.

La mise en place d'une partie ou de la totalité de ces mesures peut contribuer à la construction d'un système agroalimentaire et de blé plus résilient au Soudan, donnant aux ménages les moyens de mieux résister aux futurs chocs économiques.

Clemens Breisinger est chercheur principal et responsable du programme pays pour le Kenya à l'IFPRI ; Oliver Kirui est chercheur à la division Stratégie de développement et gouvernance (DSGD) de l'IFPRI, basée à Khartoum, au Soudan ; Paul Dorosh est directeur de la DSGD ; Joseph Glauber et David Laborde sont chercheurs principaux à la division Marchés, commerce et institutions de l'IFPRI. Les opinions exprimées sont celles des auteurs.