Programmes de sécurité alimentaire et nutritionnelle : Trop axés sur l'agriculture ?

La sécurité alimentaire et nutritionnelle (SAN) est un concept multidimensionnel, qui recouvre les secteurs de l'agriculture, du commerce, de la santé et de la société. Cependant, les politiques n'abordent souvent la sécurité alimentaire et nutritionnelle que sous un seul angle : celui de la production alimentaire. Cela pourrait être dû au fait que de nombreux acteurs du domaine de la sécurité alimentaire ont une expérience de l'agriculture et ont donc tendance à se concentrer sur les questions agricoles sectorielles, selon un nouveau rapport du projet FoodSecure.

Le rapport se concentre sur les pays importateurs nets de denrées alimentaires, en particulier le Burkina Faso et l'Éthiopie, et examine la manière dont la SAN est traitée dans les processus d'élaboration des politiques de ces pays. Les auteurs de l'étude ont procédé à un examen approfondi de la littérature ainsi qu'à des entretiens sur le terrain avec les principales parties prenantes, notamment des responsables gouvernementaux, des donateurs et des représentants de la société civile. L'étude s'est concentrée sur le Productive Safety Net Program (PSNP) en Éthiopie et la Politique nationale de sécurité alimentaire et nutritionnelle (PNSAN) au Burkina Faso, car ces deux programmes sont considérés comme centrés sur la SAN. Les résultats suggèrent que les politiques en matière de SAN sont extrêmement fragmentées entre l'agriculture, la nutrition et les programmes sociaux.

L'Éthiopie a fait de grands progrès au cours des 20 dernières années en matière de réduction de la pauvreté et de l'insécurité alimentaire ; l'indice mondial de la faim (GHI) 2014 de l'IFPRI indique qu'entre 1995 et 2014, le score GHI du pays est passé de 42,6 à 24,4. Cependant, l'insécurité alimentaire et la malnutrition restent un problème, avec plus de 20 millions d'Éthiopiens vivant avec la faim en 2015 et plus de 5 millions d'enfants souffrant d'un retard de croissance en 2011.

Le Burkina Faso est également confronté à une pauvreté persistante et à une faim croissante, malgré une croissance économique soutenue de plus de 6 % par an entre 2000 et 2012. La dernière enquête nationale sur la sécurité alimentaire, réalisée en 2008, a indiqué qu'un ménage sur trois était en situation d'insécurité alimentaire, en particulier dans les zones rurales. En 2012, 32,9 pour cent des enfants du Burkina Faso souffraient d'un retard de croissance, et 88 pour cent des enfants de moins de cinq ans souffraient d'anémie causée par des carences en micronutriments en 2010. Le surpoids et l'obésité sont également en augmentation dans le pays, avec 7,7 pour cent de la population considérée comme en surpoids en 2010.

Selon l'étude, le PSNP de l'Éthiopie et le PNSAN du Burkina Faso, bien qu'ils soient nominalement axés sur la sécurité alimentaire et nutritionnelle, sont principalement axés sur le secteur agricole et ne tiennent pas vraiment compte de la nature multidimensionnelle de la sécurité alimentaire et nutritionnelle. Si les deux pays ont mis en place des organes interministériels pour tenter d'impliquer tous les secteurs concernés dans le débat sur la SAN, ces groupes ont toujours tendance à être dominés par des discussions à court terme et axées sur l'agriculture ; en outre, les secteurs liés à la SAN, tels que la santé et la nutrition, ont tendance à développer leurs propres agendas et cadres plutôt que de s'intégrer au secteur agricole.

Le rapport souligne toutefois que le PSNP de l'Éthiopie a pris des mesures importantes pour passer d'une perspective à court terme à une perspective à plus long terme en ce qui concerne les politiques de la SAN. En adoptant des politiques qui s'attaquent à la fois à l'insécurité alimentaire transitoire due à des chocs climatiques ou de prix et à l'insécurité alimentaire chronique due à la pauvreté et au manque de développement, le PSNP a réussi à équilibrer les réponses à court et à long terme. Le ministère éthiopien de l'Agriculture et du Développement rural (MoARD) englobe à la fois les filets de sécurité sociale et la gestion des risques de catastrophe, ainsi que les programmes agricoles et de sécurité alimentaire.

En revanche, le Conseil national de la sécurité alimentaire (CNSA) du Burkina Faso a été conçu pour prévenir les pénuries alimentaires dues à des déficits de production céréalière ; il se concentre donc principalement sur les besoins agricoles à court terme. Cet objectif est mis en évidence par les plans de réponse annuels du CNSA, qui visent à prévenir les crises alimentaires. Ces plans sont efficaces pour distribuer de la nourriture et mobiliser les stocks de sécurité alimentaire en temps de crise, mais ne parviennent pas à traiter l'insécurité alimentaire chronique et d'autres défis de développement, comme la migration urbaine, les moyens de subsistance non agricoles ou la surexploitation des ressources naturelles.

L'étude soutient que cette orientation agricole persiste dans de nombreux programmes de SAN parce que les acteurs prédominants dans l'élaboration des politiques de SAN tendent à être des fonctionnaires des ministères de l'agriculture, des donateurs et des ONG impliquées dans le développement agricole. En Éthiopie, l'étude a révélé que de nombreuses parties prenantes considèrent l'insécurité alimentaire comme un problème rural. Bien que l'on reconnaisse de plus en plus que les programmes doivent aller au-delà des contraintes liées à l'offre pour s'attaquer à des problèmes plus structurels et institutionnels, tels que la croissance démographique, les problèmes de propriété foncière et l'insécurité alimentaire croissante dans les zones urbaines, pour l'instant, ces voix ne semblent pas être bien représentées dans le cadre de la politique nationale en matière de SAN.

Au Burkina Faso, l'insécurité alimentaire est également considérée comme un problème essentiellement rural. Les parties prenantes qui ont participé aux entretiens de l'étude ont eu tendance à défendre le parti pris agricole des politiques de la SAN en soulignant la vulnérabilité du Burkina Faso aux chocs climatiques et sa dépendance à l'égard de l'agriculture pluviale ; ces défis sont souvent utilisés pour justifier une approche de réponse d'urgence à plus court terme plutôt que des politiques de la SAN qui se concentrent davantage sur le développement à long terme. Pour les deux pays, il sera important d'étendre l'objectif des politiques de SAN des zones rurales aux consommateurs des populations urbaines et de prendre en compte les questions sociales et nutritionnelles.

Le document conclut que, s'il est important que les pays établissent des politiques de SAN plus complètes et plus équilibrées, la structure qui permettra d'y parvenir variera en fonction du contexte national. Certains pays trouveront peut-être plus efficace de placer la SAN sous les auspices de leur ministère de l'Agriculture, d'autres sous celles de leur Premier ministre ou de leur Président. De même, certains pays peuvent être mieux servis en fusionnant leurs organisations de sécurité alimentaire et de nutrition en une seule et même institution, tandis que d'autres peuvent trouver plus efficace de maintenir des institutions distinctes qui collaborent étroitement. Ces décisions structurelles exigeront des décideurs politiques qu'ils tiennent compte de l'histoire politique et sociale de leur pays, ainsi que de leur capacité institutionnelle.

Un engagement de haut niveau de la part des gouvernements et des organisations donatrices sera nécessaire pour établir des politiques de SAN réellement multidimensionnelles. L'accent devrait être mis sur une meilleure intégration des réponses d'urgence en période de crise alimentaire avec les objectifs de développement à plus long terme. En outre, il sera essentiel d'investir fortement dans l'agriculture, les programmes sociaux et les interventions en matière de nutrition et de les soutenir.