L'intervention du gouvernement aide-t-elle ou entrave-t-elle les marchés agricoles ? Données du marché du maïs au Malawi

Comme de nombreux gouvernements de pays en développement, le gouvernement du Malawi est intervenu sur les marchés agricoles du pays afin d'assurer un approvisionnement alimentaire adéquat à des prix raisonnables.

Le marché du maïs en particulier a reçu une attention significative de la part du gouvernement au cours de la dernière décennie, tant du côté de la production que de la commercialisation. Cependant, selon une nouvelle note politique du programme de soutien à la stratégie du Malawi (MSSP) de l'IFPRI, ces interventions gouvernementales peuvent en fait faire plus de mal que de bien si elles ne sont pas correctement conçues ou mises en œuvre de manière cohérente.

Le marché du maïs au Malawi est particulièrement étroit, ce qui signifie que plus de personnes s'engagent dans la production de maïs que dans son achat ou sa vente. Seul un producteur de maïs malawite sur six vend son produit ; environ 55 % des producteurs de maïs n'achètent du maïs que pour compléter leurs propres stocks et environ 27,4 % des agriculteurs ne produisent que suffisamment de maïs pour leur propre usage, sans en acheter ni en vendre. Le résultat est un marché dans lequel seulement 10 % du maïs produit dans le pays est officiellement commercialisé.

Cette structure de marché entraîne une volatilité des prix importante et irrégulière. Bien que le maïs connaisse une certaine volatilité saisonnière inhérente au fait qu'il n'a qu'une seule saison de croissance au Malawi, une part écrasante (60 %) de la volatilité des prix observée au Malawi est due à des facteurs inexpliqués, et donc imprévisibles, plutôt qu'à des modèles saisonniers cohérents.  Face à ces fluctuations imprévisibles des prix, les agriculteurs hésitent souvent à produire des excédents pour les vendre sur le marché, car si les prix baissent de manière inattendue, ils risquent de ne pas pouvoir récupérer le coût de production. De même, les négociants en maïs doivent prévoir les coûts de transport et de stockage à l'avance ; face à des prix imprévisibles, les négociants demandent souvent une prime plus élevée pour leurs services afin de s'assurer qu'ils peuvent payer ces coûts. Ces primes plus élevées se traduisent par des paiements moins élevés pour les producteurs, ce qui rend les agriculteurs encore moins enclins à investir dans la production de récoltes excédentaires pour le commerce.

C'est dans cet environnement incertain et à risque que le gouvernement du Malawi est intervenu pour tenter d'aider les producteurs, les négociants et les consommateurs. Toutefois, comme le souligne le rapport, les interventions du gouvernement ont eu tendance à être très discrétionnaires. Elles comprennent des stratégies telles que l'interdiction des exportations, l'acquisition de stocks de maïs par le biais d'une agence nationale de réserve alimentaire (NFRA), le soutien aux offices de commercialisation paraétatiques (ADMARC, Agricultural Development and Marketing Corporation) et la fixation de prix minimums à la production.

Le problème de bon nombre de ces programmes, selon le rapport du MSSP, est qu'ils manquent souvent de transparence. Cela signifie que les producteurs, les négociants et les consommateurs ne sont pas en mesure de tenir compte des programmes gouvernementaux dans leurs décisions de plantation, de vente et d'achat.  En fait, ces interventions ne font qu'ajouter un niveau d'incertitude supplémentaire à une situation déjà imprévisible.

Par exemple, l'ADMARC achète du maïs aux petits exploitants agricoles, en particulier ceux des régions les plus reculées ; l'office effectue souvent ces achats à des prix supérieurs à ceux du marché afin d'inciter davantage les producteurs, puis les vend à des prix subventionnés. Cependant, il n'existe pas de règles fixes régissant les activités d'achat ou de commercialisation du conseil, et ces activités ont tendance à être très irrégulières d'une année sur l'autre ; ainsi, les agriculteurs et les négociants ne savent pas à quel moment de la saison le conseil effectuera ses achats, quelle quantité de maïs il achètera, ni auprès de qui. Les tentatives du gouvernement de fixer des prix minimums à la production ont également manqué de transparence, étant souvent révisées sans avertissement ni explication.

De même, l'utilisation par le gouvernement d'interdictions d'exportation a également contribué à l'incertitude du marché. L'application des interdictions d'exportation pendant les périodes de pénurie alimentaire nationale semble être incohérente ; il existe des preuves que des exportations formelles et informelles ont en fait eu lieu pendant les périodes où les interdictions étaient en vigueur, indique le rapport. Il y a également un manque d'annonces officielles des gouvernements concernant l'imposition et la levée des interdictions, et les interdictions ont tendance à être incohérentes d'une année à l'autre.

La saison 2014-2015 a connu des mouvements de prix particulièrement inhabituels sur le marché du maïs. Les prix se sont situés en moyenne autour de 78 MK/kg d'avril à août, période à laquelle les agriculteurs vendent généralement leur production ; ce prix était inférieur de 33,7 pour cent en termes réels à celui observé au cours de la même période de la saison 2013-2014. Alors que les prix atteignent généralement un pic pendant la saison de commercialisation, ils sont restés généralement stables au cours de la dernière saison, n'atteignant qu'environ 80 MK/kg. Les prix ont grimpé en mars de cette année après que des rapports aient annoncé une baisse de la production de 40 à 50 %, mais ils se sont ensuite quelque peu stabilisés lorsque les pertes de production n'ont finalement atteint que 30 %. Le rapport indique que si les événements météorologiques ont pu expliquer une partie de cette baisse, les pertes peuvent également s'expliquer par le fait que les grands exploitants ont consacré 17 % de terres en moins au maïs cette saison.

Le rapport suggère que ce comportement inhabituel des prix, ainsi que la décision de certains agriculteurs de planter moins de maïs, pourrait provenir de diverses interventions gouvernementales. Par exemple, alors que le gouvernement avait recommandé un prix minimum à la production de 100 MK/kg, les prix du marché sont restés bien en dessous de ces niveaux ; lorsque la NFRA est intervenue en octobre et novembre 2014, son prix d'achat n'était que de 95 MK/kg, toujours en dessous du minimum fixé par le gouvernement. Ces comportements en matière de prix pourraient avoir eu un impact sur les décisions de production des grands agriculteurs qui produisent pour le marché.

Dans l'ensemble, la combinaison actuelle de politiques du Malawi peut contribuer à l'étroitesse des marchés du maïs du pays et décourager les agriculteurs de produire des récoltes de maïs excédentaires. Cela expose le pays au risque de pénurie alimentaire en cas de sécheresse, d'inondation ou d'autres chocs, et constitue également une importante pierre d'achoppement pour les efforts visant à rendre le secteur agricole du pays plus orienté vers le commerce et son économie plus basée sur le marché. Pour être réellement efficace dans la réduction de la volatilité des prix sur le marché du maïs, le gouvernement du Malawi doit établir des politiques transparentes et fondées sur des règles. Le rapport appelle à un dialogue ouvert entre le gouvernement et les acteurs du secteur privé et à une amélioration du système de collecte de données du pays. Ces mesures contribueront grandement à rendre le marché du maïs plus transparent et plus fiable, à encourager davantage d'agriculteurs à s'engager sur le marché et, au final, à permettre au maïs de devenir une importante culture com